幫學校裝冷氣能消除能源貧窮?有三個正義可以解決能源不平等

行政院長蘇貞昌提出2年內完成全台國中小冷氣安裝的政策,但安裝冷氣後,冷氣的電費誰付呢?台灣6、7月不斷刷新歷史高溫、全國用電量也創下新高。為躲避酷暑/酷寒,能源設備成為必備的用品。但對於某一群人來說,這些設備、甚至電力卻如同奢侈品般,無法負擔。

2020夏至的腳步剛剛走過,7月13日台灣最高氣溫逼近39度C,不只創下歷年7月新高溫紀錄,晴朗炎熱的天氣也連帶提高用電需求,當日全國最高用電量達3752.8萬瓩,打破歷年用電紀錄。

高燒不退的地表溫度,就像「氣候緊急狀態」(climate emergency)」於2019年被《牛津字典》列為年度代表字一樣,正深刻地警醒全人類,地球氣候危機已經迫在眉睫。

面對全球暖化與氣候衝擊,提供降溫/禦寒的能源設備或電力供給已不只是富裕國家的奢侈品,而是當代社會維持人類生活與健康的基本服務。其中,最易受到氣候災害影響的,往往是社會、經濟和生理上較為弱勢的族群(例如:老人、兒童、低收入與身心障礙患者)。

因此,本文將從聯合國永續發展目標第10項(SDG 10):「減少不平等」的角度出發,檢視在全球氣候變遷及能源轉型過程中的弱勢處境,並進一步思考綠能發展如何兼顧社會福祉及公平正義。


一、陽光普照,誰在陰暗處?—看見能源不平等

高溫30多度C的夜晚,5.7坪的小閣樓擠了十多名學童,這是屏東縣牡丹鄉旭海村「旭海小學堂」的日常。在擔心電費過高、無法打開冷氣的夜晚,學童擠在唯一的吊扇底下,設法在悶熱的空氣中,分到一點點奢侈的涼風。(來源

全球暖化問題日益嚴峻,隨之而來的高溫、洪水、熱浪及野火等氣候災難,將深刻地影響所有人的生活日常,沒有人可以置身事外。因此,邁向永續環保的能源轉型已是世界各國的共同責任。

然而,如何在過程中兼顧所有人的福祉及權益,可追溯自2011年聯合國秘書長潘基文所發起的「人人享有永續能源」(Sustainable Energy For All)倡議,其呼籲世界各國應在2030年前達成3大永續能源目標:(1)普及現代能源服務;(2)提高能源效率;(3)提高再生能源比例。

聯合國大會並將2012年訂為「人人享有永續能源國際元年」(The International Year of Sustainable Energy for All)。

其後,SEforALL的倡議也成為2015年聯合國永續發展第7項目標(SDG7):「確保所有人都能享有可負擔的、可靠的、永續與現代的能源」

圖片來源/SEforALL and the Decade of Action – April 2020

聯合國永續發展目標提醒我們,在全球進步的腳步中「不應遺落任何人」。但是,在現代能源發展過程中,究竟有誰被遺忘或拋下了呢?

國際上,有許多不同概念表達能源相關的問題困境(energy-related hardship),其中包含:燃料貧窮(fuel poverty)、能源貧窮(energy poverty)、能源負擔(energy burden),能源脆弱性(energy vulnerability)等術語。

26億人生活在缺乏能源的「黑暗大陸」

根據國際能源署(International Energy Agency, IEA)估計,2018年全球仍有8.6億人口無法取得現代電力,超過26億人口無法使用清潔燃料烹飪。如下圖所呈現,許多南半球地區國家因為缺乏現代能源與電力被稱為「黑暗大陸」,因此陷入「能源貧窮」(energy poverty)困境。

2018年全球可使用電力人口比例

「能源不平等」除了體現於開發中國家無法取得現代電力,另一方面,在先進或已開發國家則著重在低收入家庭的能源負擔問題。

其中,英國最早自1990年代開始關注「燃料貧窮」,當時主要針對低收入家庭在冬季無法獲取足夠暖氣供應的問題。目前國際上廣泛使用的「能源貧窮」界定,主要是指「家庭能源支出占比超過總收入10%」。

不過,就實際情況觀察,低收入家庭可能因原有的經濟貧窮情形,因此容易落入能源支出佔比過高的囧境。但相對而言,若是僅以能源支出超過總收入10%的定義,也可能將高消費力的富裕家庭誤判為能源貧窮。

因此,「歐盟能源貧窮觀察站」(EU Energy Poverty Observatory; EPOV)將能源貧窮定義為:「個人或家庭無法以可負擔的價格取得足夠的保暖及所需的能源服務」,並從4項指標加以評斷。包含:(1)拖欠水電燃料等帳款、(2)能源支出佔收入比重過高、(3)實際能源支出低於全國中位數的一半、(4)無法保持住家適當溫度。

即使是在歐盟也有5,000萬人處於能源貧窮

依據EPOV所發佈的2018年度報告,目前歐盟國家有將近5000萬人受到能源貧窮的影響,由此可知,能源的不平等已是全球不容忽視的重要議題。

在歐盟分析觀點下,導致能源貧窮的主要成因大致可歸類為:低收入、能源價格過高、能源效率不足。於此,能源貧窮可能形成獨特的社會問題,由於缺乏足夠的保暖、冷氣、照明及電力供應,對人們的健康將產生不利影響。包括:呼吸道疾病、心臟病及精神健康等等。更棘手的是,極端氣溫與無法負擔的能源支出將可能加劇其嚴重性,形成能源、健康與貧窮的惡性循環。

雖然能源貧窮的主要成因是由於低社經地位所造成,但能源貧窮作為一種不平等的複雜展現,我們必需透過能源政策與社會層面的複合措施加以解決,包含:(1)財務補貼:補助弱勢族群的能源支出;(2)權益保護:保護用戶、禁止斷電等寬限措施;(3)提高能源效率:如使用節能電器、翻修老屋;(4)自主節能:強化使用者的能源意識與能力。

如此一來,也將帶來複合效益:包括:減少政府衛生服務費用、減少空氣污染、改善住宅舒適度及生活福祉、改善家庭收支預算及增加經濟活動。(參考:歐盟如何迎戰「能源貧窮」上篇下篇

截圖自懂能源網站

回應聯合國永續發展目標SDG10:「減少不平等」,若要促進永續能源發展並且兼顧公平正義,應進一步超越傳統「能源貧窮」思維,採納更廣義的能源不平等概念,並從「能源正義」(energy justice)角度進一步窺見弱勢者所處的脆弱性與結構成因。

具體而言,能源不平等的問題,可從「分配正義」(distribution justice),「程序正義」(procedural justice)和「肯認正義」(recognition justice)三個面向加以了解(Walker and Day, 2012)。

解決能源不平等的三個正義

首先,能源的「分配正義」主要沿用傳統「能源貧窮」的衡量觀點,亦即從收入水平、能源價格、能源效率等條件理解能源可及性/可負擔性之問題。其次,「程序正義」則關注於民眾是否取得能源相關資訊、參與決策及立法過程。最後,「肯認正義」則涉及是否真正理解弱勢對象的能源需求,並對他們應得之福祉予以尊重。

由此可知,當無法取得現代能源、缺乏政策資訊及參與管道、權益需求未被正視,我們都可能是能源轉型過程中的弱勢者。

三種能源不平等分別是程序、分配、肯認不正義等問題。資料來源/Gordon Walker, Rosie Day, 2012

二、台灣能源弱勢的多重樣貌

檢視台灣能源概況,國內電力普及率超過99%,加上相對便宜的電價,因而較少落入無電可用的困境。較多的情況是,原本處於社會經濟弱勢的族群對象,可能因為住家能源效率不佳及價格調適能力較低等問題而落入「能源貧窮」的風險。

2016年,台大風險政策中心根據主計總處2014年家庭收支調查推估,初步發現國內約有13%家庭面臨能源貧窮潛在風險,亦即約304萬人在油、水、電的能源支出超過家庭收支10%。

事實上,不只低收入家庭因為經濟能力可能落入能源貧窮困境,社會福利機構也可能因為照護對象的用電需求高、設備能效低落等問題,因而增加能源支出的負擔與風險。

瑞典隆德大學(Lund University)郭子綾(2020)的碩士論文以台灣老人社會福利機構為例,研究身心障礙機構的能源需求概況與問題。其指出老人社會福利機構的能源需求主要包含:冷氣空調、暖氣、電梯、電器設備(如:醫療、復健及洗衣設備等)、照明、熱水與製冷設備。

其研究也突顯出,即使長照機構享有優惠電價補貼,但由於老人族群的生理敏感性與健康脆弱性,使其照護需求過程需消耗更多能源服務,也因此較易落入缺乏調適能力的風險。

對於能源弱勢族群而言,電力就是奢侈品,像是部分醫療機構即使擁有好的醫療設備,也可能因為高耗電而不便使用。圖片來源/宜蘭聖嘉民長照中心公益短片
老人長照機構的醫療及復健儀器常為高耗電設備。圖片來源/宜蘭聖嘉民長照中心公益短片

此外,我們還可從消費者的脆弱性進一步窺見能源弱勢。

歐盟在一份市場報告中以「脆弱消費者」(vulnerable consumer)指稱能源市場裡的弱勢對象。脆弱消費者可由5個面向加以窺見:由於社會人口特徵、行為特質、個人情況或市場環境而導致成為脆弱消費者。他們通常是:非本地語言者、長者、女性、教育程度低、低收入、慢性病患者或身心障礙人士。

事實上,能源市場中的大眾消費者也可能因為資訊不足、缺乏參與管道而難以支持再生能源,因此成為能源轉型過程的弱勢者。即如台大風險中心的調查指出,台灣民眾對於能源政策與電力資訊的掌握度不高,可能因此影響其支持再生能源及能源轉型的推動。

筆者過去也曾指出,以往台灣太陽光電應用市場缺乏民眾參與的機制管道,因此過去參與者多為有資金能力的大型企業,一般常民往往難以共享綠能經濟。除了缺乏政策資訊、參與管道及資金門檻過高等因素造成民眾缺乏綠能可及性,而且,在台灣電力拓展的歷史過程中,許多地方民眾也在集權式電力體系當中失去了選擇權,甚至成為「犧牲體系」下的受害者

以位居台灣最北端的北海岸為例,在這蜿蜒瑰麗的山海之中座落了兩座核能發電廠,在地居民承載了台灣能源發展與地方衝突的爭議與喟嘆

在核電廠旁邊 可以用公民電廠恢復社區生命力

近年,這個位處新北市的沿海鄉鎮也面臨人口老化與外移造成的嚴重世代斷層。2020年夏天,北海岸反核行動聯盟邀請在地區民開始展開一場公民電廠計劃,為自己想要使用的能源未來而努力。

綠能發展翻轉能源弱勢、結合地方創生「陽光海岸、綠益創生」。前往參與計畫

「陽光海岸、綠益創生」計劃除了邀請全民參與捐款、出資公民電廠,攜手共同建置陽光電廠,未來也將發電收益挹注核電除役的在地監督資源,回饋社區弱勢孩童與能源教育,將全民參與的行動資源化成為綠益創生力量。

最後,在台灣電網的普及鋪蓋下,仍有著電力脆弱度較高的地方,例如:高山、偏鄉、離島等地區,這裡也是位處氣候災害的弱勢邊緣。有鑑於此,民間團體有公民團體環境法律人協會與台南社區大學發起「為黑暗部落點一盞燈」計劃,以及陽光伏特家與國泰金控合作的「點亮陽光永久屋」,都有助於看見氣候變遷下的偏鄉部落的能源弱勢處境,並結合綠能愛心點亮這些被遺忘的角落。

三、翻轉能源不平等:一起成為點亮弱勢的陽光

最後,回到本文最初的叩問:綠能發展如何兼顧公平正義,我們如何在發展過程中不遺落任何人?

能源發展的不平等,不應只侷限於資源分配正義問題,更應包含能源政策的程序正義,以及關注多元需求的肯認正義等層面。而這也回應了聯合國永續發展目標所呼籲:我們必須將享有更永續及現代的能源,視為人人應有享有之權益。

更重要的是,每一個人都是翻轉能源弱勢的解方。我們可透過全民參與綠能促進公平成長,幫助所有人都能成為再生能源的「產銷合一者」(prosumer)。此外,亦可透過綠能公益模式串連多元資源,減少社會不平等並促進公平分配。

最後,我們還能進一步結合教育培力、翻轉弱勢處境,一起成為點亮永續未來的陽光。

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