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全球奔向淨零!-要「公正轉型」,別遺落任何人

如何守護地球免於氣候災難,近年最夯的關鍵字就是「淨零」(Net Zero)。今年422地球日,美國總統拜登邀集各國領袖舉辦「氣候領袖高峰會」共同宣示淨零目標,包括美國、中國、英國、德國、加拿大、日本、韓國等國家均提出2030或2050年的具體淨零承諾。台灣政府也在這一波全球風潮中展開部署,在行政院統籌下,開始評估台灣2050年達到淨零碳排的可能路徑。

這場全球零碳的世紀戰役,可追溯源起於2015年的《巴黎氣候協定》,當時聯合國提出世界各國必須一起努力將地球氣溫升幅控制在2°C,最好是1.5°C以內。依據聯合國政府氣候變遷專門委員會(IPCC)報告指出,如果要達到降溫1.5°C的目標,2030年全球的溫室氣體排放量必須減半、2050年需達到淨零。

圖片來源/Race to Zero官網

其後,2019年聯合國正式啟動「奔向淨零」(Race to Zero)倡議,這項創新挑戰的難度甚至被喻為本世紀的人類登月計劃。至今,已有708個城市,24個地區,2360個企業,163個大型投資人和624所大學,總計有超過120多個國家致力於2030年達成碳排放量減半,並最遲在2050年實現淨零排放之願景目標(影響涵蓋全球四分之一的二氧化碳排放量、一半以上的GDP)。

零碳運動 兼顧公平正義將是大考驗

一場全球零碳運動已然展開。然而,如何在轉型過程同時兼顧社會公平正義,我認為將是這波淨零之戰的重大考驗。因為轉向淨零不只是涉及技術變革,更是包含經濟、社會及政治重組的過程。

轉型面臨的問題可能有:先進國家與落後國家的資源落差、高排碳的傳統化石能源產業(如:煤礦工人)勞工可能面臨的失業困境,此外,排碳量小的南半球及海島國家、原住民地區,卻可能站在氣候災難的最前線。因此,面對這場淨零挑戰,我們也應當正視其中可能帶來的正面效應與負面衝擊,才能找到更好的轉型之道。

因此,我想提出「公正淨零」(just transition to net zero)的概念,以確保邁向淨零的過程不會加劇社會不平等或環境不正義,並且落實「不遺落所有人」的共好未來。

我認為,「公正淨零」可從幾個面向開始努力。

首先,政府應在淨零的政策及治理框架中納入「公正原則」:

1.目標的公正性(Fairness of Ambition):政府的氣候政策須符合科學證據,並在時程與規模展現雄心,還應確保政策對當今及未來世代兼具公平。

2.課責的公正性(Fairness of Accountability):邁向淨零的過程涉及跨部門的合作,因此政府與監管機關應提供各部門彼此協作、並可課責的治理方式。

3.遞交的公正性(Fairness of Delivery):政府應提供明確的整體目標及遞交框架,並激勵各部門及行業採取個別的減碳方案。

4.機會的公正性(Fairness of Opportunity):政府應開創公平的競爭環境,以確保不同規模及領域的部門及企業均可參與並作出貢獻。

5.成本的公正性(Fairness of Cost):邁向淨零轉型的成本必須公平分配,此外亦應特別扶助轉型過程中的弱勢對象。

這份由英國英國淨零商業集團聯盟所提出的轉型淨零公正原則(A Just Transition to Net Zero- THE ‘FAIRNESS PRINCIPLES’),不只凸顯淨零推動需仰賴政府的決心與民間協力,此外,也呼籲政府應在政策治理框架納入公正原則,才能讓所有人共享零碳經濟,建立更具韌性及公平的未來。

其次,邁向淨零應納入「公正轉型」的考量,並提出對弱勢族群有利的政策設計。

參考歐盟2021年提出的「公正轉型框架」(just transitions framework),其中包含兩大重點:社會包容(social inclusion)及分配影響(distributional impacts)。「社會包容」指的是將邊緣族群納入討論及決策的過程,「分配影響」則是涉及利益及危害的公平分配問題。一個包容所有人的公正轉型,將需考量世代正義、性別平等、當地社區,以及原住民、青年及其他弱勢族群的需求。

綠能培力:屏東大學師生帶領原住民部落孩童進行能源教育(圖片來源:陽光伏特家) 圖/陽光伏特家

具體而言,追求公正淨零的政策應納入弱勢群體的優先設計(來源)

1.確保公眾參與:例如,政府可透過參與式設計實現更具包容性的計畫方案。

2.改善弱勢勞工及小農生計:各國應積極為轉型過程的弱勢群體提供就業機會。例如,幫助煤礦工人、女性提供再生能源就業機會,或者協助小農取得綠色技術和資金。

3.公平分配永續及韌性的基礎設施:規劃更具公平性的基礎設施,幫助偏遠或邊陲地區取得資金或服務。

4.幫助低收入家庭獲得便宜的綠色服務及商品:低收入家庭可能因為無法負擔、租房或缺乏訊息,因此陷入能源貧窮困境或無法取得綠色產品服務。政府可透過財政支持或能源效率計畫,幫助低收入家庭節省能源費用支出。

5.設計漸進式的綠色稅制改革:取消化石燃料補貼或碳定價等措施可能提高能源及交通價格。國家可透過補貼、稅務及分配改革等措施,幫助降低對弱勢族群的衝擊。

由此,我們不難發現實現,「淨零是一項社會和公共政策挑戰,而不只是技術挑戰」(來源)。轉型過程包含社會經濟、工業和公共政策目標的跨域合作,因而必須建立起一種通用原則框架以整合多方意見

邁向淨零未來也將對人民的日常生活及消費產生影響。因此,與公民合作以確保他們的觀點得到聆聽,並制定適合人們生活和期望的策略也將至關重要。(來源)歸結而言,實現公正淨零的轉型策略應建立一種「包含所有社會夥伴的參與及代表性的社會對話過程」(來源),才能實現幫助所有人的共榮願景。

第三,在這場全球零碳戰役中,能源部門將是關鍵戰場。未來應重視以人為本的能源轉型,促進政府、企業、公民的密切合作,藉以加速落實公正淨零。

圖/IEA

作為全球四分之三的溫室氣體排放量來源,能源部門將是這場淨零之戰的重要關鍵。國際能源總署(IEA)在2021年5月發布「2050淨零:全球能源部門路徑圖」(Net Zero by 2050: A Roadmap for the Global Energy Sector)報告。這份報告是全球第一份關於能源部門如何在2050年達成淨零目標的綜合研究,其中明確指出,2050年全球將無需仰賴化石燃料、並可完全使用再生能源。更重要的,IEA亦揭示淨零能源未來也將創造更多綠色就業機會、並且降低空氣污染的健康危害。

跨國經驗 能源淨零轉型也能不忘公平正義

許多國家經驗也揭示,兼顧公平與正義的能源與淨零轉型正在發生。例如,在德國能源轉型過程中,魯爾工業區消失的採煤工作,成功轉換為從事環境技術研究及開發的綠領就業,顯示公正轉型是可能的。

而在西班牙,2019年的「公正轉型策略」提供保護化石燃料工人的計畫架構,並在關閉燃煤發電廠過程中,提供工人參與對話及談判的機制,並成功達成協議。因此,社會對話至關重要:所有人應有機會參與計畫過程或維護自我利益,才可能實現公正轉型

此外,公正轉型策略需關注整個社區,而不僅僅是工人:轉型過程不只涉及勞工就業,更將影響到整個城鎮、地方、學校與社區。例如,紐約一座燃煤電廠宣告於2015年關閉,不只造成工人失業,此外也導致當地稅收驟減,造成學校關閉、街道維護資金短缺等問題。經過當地團體聯盟的倡議,成功遊說紐約州政府透過設立「發電設施停止緩解基金」彌補地方財稅損失、並支持社區經濟重建規劃。

大型再生能源項目也並非總是公平的:再生能源開發有助於擺脫化石能源,然而大型風力或太陽能電廠在取得土地的過程也必須尊重邊緣化社群(例如貧窮或原住民地區)的權益及公平程序。像是,摩洛哥農村一座太型太陽能發電站,除了積極的社區參與之外,還透過社會發展計畫為低收入社區創造經濟效益,包含改善當地基礎設施及服務、要求購買在地原料及設備,並提供居民就業機會(特別是低技術職位)。

IEA報告也指出,淨零轉型的過程若沒有公民的參與及支持也將難以實現。由此可知,落實以人為本的能源轉型不只有助於達成淨零目標,並能更加關注受到轉型衝擊的弱勢社區及對象,兼顧公平正義。例如,許多國家提出淘汰燃油機車的政策措施,可能影響傳統燃油機車的產業鏈、勞工權益,並造成職業教育衝擊。

如何在能源轉型或淨零推動的過程中兼顧弱勢權益?世界資源研究所「公正轉型及平等氣候行動資源中心」(Just Transition and Equitable Climate Action Resource Center)提供許多國際上的公正轉型故事,幫助我們看見轉型過程如何幫助受衝擊社區及弱勢族群。

在台灣,則有陽光伏特家關注能源轉型下的弱勢者,自2016年推動創新的綠能公益模式,為國內身心障礙機構、老人長照養護中心、育幼院等弱勢單位募資建置太陽能電廠、取得永續收益。2021年4月陽光伏特家更進一步與台灣綠能公益發展協會共同發起「綠能公益100+」倡議,攜手國內多家企業擴大社會影響力,期許於2030年完成100個綠能美好行動、點亮社會角落。(做綠電也做公益-陽光伏特家號召:百家企業響應!

最後,回應今年「世界地球日」與「世界環境日」的行動主題:「修復地球(Restore Our Earth)」、「生態系統恢復」(Ecosystem Restoration),全球社會正在努力修補並重建人類與自然的關係。在此過程中,我認為「公正淨零」將能更平等且包容地重建地球與人類的共好連結,在達成淨零的同時實現「不遺落任何人」的永續未來!

延伸閱讀

淨零趨勢下的彩虹碳

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